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宋華琳:血燕事件擊中中國食品監管軟肋

8月15日,浙江省工商局網站發布信息稱,在針對流通領域的食品質量抽檢中,發現血燕產品普遍存在亞硝酸鹽含量嚴重超標問題,問題血燕主要來自馬來西亞。多家企業則辯稱,燕窩產品并無國家標準,因此表示不認同浙江省工商的抽檢結論。

這折射出我國食品安全標準方面法律制度的諸多問題。在法治國家,食品安全標準作為重要的食品安全監管工具,不僅是生產經營者必須遵守的準則,也是監管部門日常監管的重要依據,更為消費者識別食品質量提供了具體的導引。

據我國《標準化法》第7條的規定,保障人體健康,人身、財產安全的標準是強制性標準。《食品安全法》第18條規定,制定食品安全標準“應當以保障公眾身體健康為宗旨”。《食品安全法》第21條、第22條授權衛生部制定食品安全國家標準,將已有強制執行的標準予以整合。

燕窩國家標準的缺失,是我國食品安全標準法律制度運行的一個現實縮影。《食品安全法》自2009年6月1日起施行,盡管其第23條第2款規定,制定食品安全國家標準,應依據食品安全風險評估結果,參考相關國際標準和國際食品安全風險評估結果。但現實中,食品安全標準制定的主導權是2009年后才依法由國家質檢總局轉移到衛生部的。

兩年來,衛生部門逐步加強和相關科研機構、院校、專家學者的聯系,于2009年12月8日成立了由來自醫學、農業、質檢、環境等方面的42名專家組成的首屆國家食品安全風險評估專家委員會,2010年1月20日成立了第一屆食品安全國家標準評審委員會。我國食品安全方面國家標準法律體系只能說是初具雛形,其健全和完善或許是“溯洄從之,道阻且長”。

目前我國食品安全方面國家標準法律體系面臨的主要問題包括:第一,食品安全風險評估工作基礎薄弱,欠缺完備的食品安全風險檢測和食品安全風險評估體系與數據,影響了食品安全標準制定的科學性和及時性;第二,食品安全標準制定過程仍由行政部門及所屬事業單位主導,《食品安全法》第23條規定的專家咨詢和公眾參與機制仍有待進一步落實;第三,食品安全標準工作的研究力量薄弱,機構、人員與經費嚴重不足。這些都制約了我國食品安全標準的及時制定,加劇了標準空白、缺失的現象。

現實中,有的產品整體無標準可依,有的產品標準中缺少對必要項目檢測要求、檢測條件的具體規定。由此,我們也可以理解燕窩國家標準的缺失。

但不能因燕窩國家標準的缺失,就否認血燕產品中亞硝酸鹽超標的違法性。《食品安全法》第46條規定,“食品生產者應當依照食品安全標準關于食品添加劑的品種、使用范圍、用量的規定使用食品添加劑”。衛生部于2011年6月20日頒布的《食品安全國家標準·食品添加劑使用標準》(GB2760-2011),規定了作為食品添加劑的亞硝酸鹽的最高含量。血燕產品中亞硝酸鹽嚴重超標,至少違反了《食品安全法》第46條,性質上屬于食品生產者“使用不符合食品安全標準”的食品添加劑。

此次血燕事件反映出我國食品監管領域的部分漏洞。燕窩究竟是普通食品、中藥材,還是保健食品?《食品安全法》第51條規定,“國家對聲稱具有特定保健功能的食品實行嚴格監管”,“具體管理辦法由國務院規定”。但《保健食品監督管理條例》至今仍是“只聞樓梯響,不見人下來”。而就何為“特定保健功能”,保健食品的范圍與邊界,以及相應的監管主體和法律條文適用,都存在不小爭議。《保健食品監督管理條例》的盡快出臺,保健食品監管制度的建構,保健食品監管能力的強化,都是當務之急。

此外,此次血燕事件中大部分超標產品來自馬來西亞。經濟、市場、產品和貿易的全球化,使人類的活動超出了國家的范圍。我國的進口食品監管一方面應恪守《食品安全法》第62、63條的規定,確保進口食品符合我國食品安全國家標準;在無食品安全國家標準時,應切實做到對進口商提交的安全性評估材料進行審查。此外也應引入監管全球化的理念,密切關注境外發生的食品安全事件,加強對國外食品監管、食品科學和食品標準動態的跟蹤,強化同相關境外食品安全監管機構、國際組織的交流與合作,通過監管協作降低進口食品的風險。

此次血燕事件是近來我國諸多食品安全事件中的一件,折射出法律實施、監管能力、監管標準等多方面的問題。今天,只有通過全球監管協作,引入風險治理理念,政府、企業、行業協會、社會團體、新聞媒體、專家學者協力,通過食品安全治理網絡的構建和多種規制工具的綜合運用,才有可能降低食品安全風險,避免類似事件再次發生。

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